Planschade ook anderszins verzekerd door verwachtingswaarde vanwege planologische toezegging ‘tegen wil en dank’

Op 28 januari jl. heeft de Afdeling in de kwestie Kerkebogten, gemeente Eersel (zaaknummer 201301377/1/A2) geoordeeld, dat bij de beantwoording van de vraag of planschade voldoende anderszins is verzekerd, tevens rekening moet worden gehouden met de verwachtingswaarde van gronden vanwege een eenzijdige toezegging door het college. Daarmee is de mogelijkheid om planschade anderszins te verzekeren opnieuw verruimd.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dienen alle relevante feiten en omstandigheden bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding te worden betrokken. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om verschuldigdheid van planschadevergoeding te voorkomen of beperken, door compensatie in natura in de vorm van tijdelijke planologische herstelmogelijkheden. Op die manier kan tegemoet worden gekomen aan eigenaren, die claimen planschade te lijden vanwege het wegvallen van niet gebruikte bouwmogelijkheden op hun eigen grond (directe planschade) of vanwege bouwmogelijkheden op andermans grond (indirecte planschade).

In de uitspraken inzake ‘Raalte’ (27 april 2005) en ‘Ommen’ (18 juli 2012), waarin om directe planschadevergoeding werd verzocht vanwege vervallen bouwmogelijkheden, werd besloten om de vervallen bouwmogelijkheid tijdelijk te herstellen door toe te zeggen dat – desgevraagd – planologische medewerking zou worden verleend om de bouwmogelijkheden alsnog (binnen een bepaalde termijn) te realiseren. Tevens werd bepaald, dat indien deze ‘compensatie in natura’ niet mogelijk zal blijken om redenen gelegen buiten de macht van verzoeker of zijn rechtsopvolger, alsnog zal worden overgegaan tot betaling van schadevergoeding. Uit de zaak Ommen volgt dat de hoogte van de eventueel uiteindelijk te betalen schadevergoeding niet bij voorbaat hoeft te zijn vastgesteld.

In de kwestie ‘Uitgeest’ d.d. 21 mei 2008 was sprake van indirecte planschade: door de eigenaar van een woning werd planschadevergoeding verzocht vanwege de vaststelling van een bestemmingsplan dat de realisatie van een woonwijk achter de woning mogelijk maakte. De gemeente wees het verzoek af onder verwijzing naar de overeenkomst die de eigenaar met de gemeente had gesloten en waarbij de eigenaar ten behoeve van de aanleg van de ontsluitingsweg naar de nieuwe woonwijk, aan de gemeente grond had verkocht. In de overeenkomst was bepaald dat de gemeente op verzoek van de eigenaar of een nader door hem aan te wijzen derde medewerking zou verlenen aan een bouwplan voor 1 woning op zijn perceel, onder een aantal nadere voorwaarden. De toezegging om planologische medewerking te verlenen – waardoor het betreffende perceel in waarde was gestegen – en de voor de grond betaalde (hogere) prijs, strekten volgens de Afdeling tot compensatie van de planschade, ook al bleek dit niet expliciet uit de overeenkomst.

Met de uitspraak inzake Kerkebogten is deze mogelijkheid om planschade anderszins te verzekeren verder verruimd: ook een toegezegd planologisch herstel die door de aanvrager (uitdrukkelijk) niet is gewenst, kan er toe leiden dat de planschade anderszins verzekerd is. Wat speelde er?

Het bestemmingsplan Kerkebogten voorziet in de realisatie van een woonwijk en in de mogelijkheid van de bouw van woningen op het achterste deel van de percelen die (in de vorm van lintbebouwing) grenzen aan de nieuwe woonwijk. Een tweetal eigenaren van percelen ‘in het lint’ had in de bestemmingsplanprocedure deze bouwmogelijkheid voor wat betreft hun eigen percelen met succes aangevochten, omdat zij hadden aangegeven van deze bouwmogelijkheid geen gebruik te zullen maken en daarmee niet aannemelijk was dat de bestemming aldaar binnen de planperiode zou worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan is in werking getreden zonder bouwmogelijkheid in de tuinen van deze twee eigenaren.

Vervolgens dienden beide eigenaren (hierna ‘aanvragers’ genoemd) een planschadeverzoek in, vanwege planschade die zij stelden te lijden ten gevolge van het bestemmingsplan Kerkebogten. Omdat de woonwijk die door het bestemmingsplan werd mogelijk gemaakt voorzienbaar was, stond alleen de vergoedbaarheid van de planschade als gevolg van de bebouwingsmogelijkheid op het achterste deel van de belendende percelen ter discussie.

De ontwikkelaar en de gemeente stelden zich op het standpunt dat de planschade anderszins verzekerd was, omdat uit het bestemmingsplan bleek dat de raad het van groot belang heeft geacht dat op de achterzijde van àlle percelen woonbebouwing wordt gerealiseerd. Dat hieraan voor de percelen van aanvragers uiteindelijk goedkeuring was onthouden, waardoor het plan in werking was getreden zonder die bouwmogelijkheid, doet daaraan niet af. Het College heeft – na inwerkingtreding van het bestemmingsplan – schriftelijk verklaard dat het desgevraagd zal meewerken aan de verlening van een omgevingsvergunning voor het in strijd met het planologisch regime bouwen en gebruiken van woningen in de achtertuinen van aanvragers of diens rechtsopvolgers, aansluitend bij de bouwmogelijkheden zoals opgenomen in de planvoorschriften van het bestemmingsplan, die gelden voor de belendende percelen van aanvragers. Van belang in deze kwestie is dat deze toezegging bestaat uit een eenzijdige schriftelijke verklaring van het College en uitdrukkelijk niet op verzoek van aanvragers is gedaan, integendeel. De Afdeling overweegt te dien aanzien:

“Het college acht het echter, in lijn met de planologische visie van de raad voor de desbetreffende percelen zoals die volgt uit het bestemmingsplan en de toelichting daarop, nog steeds van groot belang dat uiteindelijk ook in de achtertuinen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] woonbebouwing wordt gerealiseerd. […]

Voorts heeft het college ter zitting verklaard dat er planologisch bezien geen grond is om die medewerking niet te verlenen aan rechtsopvolgers van [appellant sub 3] en [appellant sub 4]. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is er onder deze omstandigheden geen reden om aan de verklaring van het college geen betekenis toe te kennen.[…]

Het college heeft derhalve, in navolging van de adviezen van de planschadecommissie van 2 juli 2012, kunnen concluderen dat de desbetreffende gronden door de toegezegde bouwmogelijkheid een hogere waarde hebben dan in het geval de gronden alleen als tuin kunnen worden gebruikt. Dat [appellant sub 3] en [appellant sub 4] van die bouwmogelijkheid geen gebruik willen maken, laat onverlet dat die bouwmogelijkheid op zich zelf bezien de waarde van de percelen verhoogt. Een redelijk denkend en handelend koper zal zijn prijs op die toegezegde bouwmogelijkheid afstemmen.”

Over het algemeen wordt aangenomen dat wanneer het bevoegd gezag een benadeelde wil compenseren anders dan door een geldelijke vergoeding, er sprake moet zijn van wilsovereenstemming tussen de gemeente en de benadeelde. Een benadeelde moet er mee instemmen dat hij op deze wijze wordt gecompenseerd, de gemeente kan niet zomaar een anderszins compenserende prestatie opleggen. Toch was dat hier in feite wel het geval. De aanvragers in kwestie zaten bepaald niet te wachten op de toegezegde bouwmogelijkheid. Dit aspect was in de beroepsprocedure wel relevant, maar in de planschadeprocedure in het geheel niet. Al met al geeft de Afdeling er met deze uitspraak wederom blijk van, kritisch te staan tegenover planschadeverzoeken, zulks in lijn met hetgeen de wetgever met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro voor het planschaderegime had beoogd.

februari 2014

Door: Miranda Pals