Artikelen Overheid

Uitfasering horeca in Arnhem niet in strijd met Dienstenrichtlijn

Op 17 april jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) uitspraak gedaan inzake het bestemmingsplan “Varkensstraat”, dat op 27 november 2017 is vastgesteld door de gemeenteraad van Arnhem (de ‘Raad’). In dit bestemmingsplan is een uitsterfregeling opgenomen voor avond- en nachthoreca aan de Varkensstraat.

De Varkensstraat is een smalle straat in het centrum van Arnhem, waar veel avond- en nachthoreca is gevestigd. De Raad heeft in het Korenkwartier, waarin de Varkensstraat is gelegen, diverse problemen geconstateerd en kiest voor een integrale aanpak om deze problemen op te lossen. Hieronder valt onder meer het verminderen van de horeca in de Varkensstraat. Appellanten zijn verhuurders van panden aan de Varkensstraat en brengen verschillende beroepsgronden naar voren tegen het bestemmingsplan.

Het plan voorziet in twee maatregelen om de hoeveelheid avond- en nachthoreca in de Varkensstraat te verminderen. Voor leegstaande panden voorziet het plan niet langer in avond- en nachthoreca. Voor panden met bestaande avond- en nachthoreca is in een uitsterfregeling voorzien. In de planregels is in dit kader een voorschrift opgenomen inhoudende (kort en goed) dat avond- en nachthoreca niet mag worden hervat als het gebruik hiervan langer dan een onafgebroken periode van tenminste één jaar gestaakt is geweest. Het blijft onder het bestemmingsplan voor appellanten derhalve wel mogelijk om hun panden aan nieuwe huurders te verhuren, mits de nieuwe verhuuractiviteiten binnen een jaar nadat de oude huurder het pand heeft verlaten, worden aangevangen.

Appellanten kunnen zich niet vinden in het bestemmingsplan en voeren hiertoe onder meer aan dat de uitsterfregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn:

“18.    Bibitor betoogt dat de in het plan neergelegde branchering van de horeca in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Het verband tussen de transformatie van de Varkensstraat en de nagestreefde ruimtelijk economische kwaliteit is te onzeker om aan de uitsterfregeling ten grondslag te leggen. Bibitor betoogt in dat verband dat de bescherming van een goede ruimtelijke ordening de beperking van de vrijheid van vestiging alleen kan rechtvaardigen op basis van een analyse van de geschiktheid en evenredigheid van de genomen beperkende maatregelen. Het bestemmingsplan omvat niet een dergelijke analyse. Voorts heeft de raad niet onderbouwd waarom de uitsterfregeling en het wegbestemmen noodzakelijk zijn, en waarom niet op een andere, minder verstrekkende manier tot het gewenste doel kan worden gekomen.”

In haar beoordeling van deze beroepsgrond overweegt de Afdeling dat horeca een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het opnemen van een uitsterfregeling is een territoriale beperking als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. De vraag die door de Afdeling moet worden beoordeeld is of deze beperking strijdig is met de voorwaarden die de Dienstenrichtlijn in dit kader stelt. Met andere woorden is de beperking non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig?

Nu tussen partijen in de procedure niet in geschil is dat de uitsterfregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod, spitst de Afdeling zich toe op de vraag of de regeling noodzakelijk en evenredig is.

Ten aanzien van de noodzakelijkheid overweegt de Afdeling dat de Raad voor de noodzaak van het plan aansluit bij een tweetal beleidsnota’s, waarin is opgenomen dat het Arnhemse Korenkwartier diverse problemen kent, waaronder een eenzijdig aanbod aan stedelijke functies en openbare ordeproblemen. Hierin ziet de Afdeling voldoende aanleiding voor het oordeel dat is voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium.

Door naar de evenredigheid. Is de uitsterfregeling geschikt om het nagestreefde doel te bereiken; gaat zij niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en kan dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt? Ja, oordeelt de Afdeling. Opnieuw onder verwijzing naar de gemeentelijke beleidsnota’s, waarin onder meer ook cijfers zijn opgenomen over het moment waarop delicten plaatsvinden in combinatie met de sluitingstijden van de horeca, komt de Afdeling tot de conclusie dat de Raad zich op basis van een analyse met specifieke gegevens in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de problemen in het Korenkwartier, waaronder de Varkensstraat, in belangrijke mate worden veroorzaakt door het bestaande aanbod aan avond- en nachthoreca, zodat daardoor het wegnemen van die oorzaak een geschikte maatregel is om het nagestreefde doel te bereiken.

Belangrijk hierbij zal eveneens zijn geweest dat in het gebiedsgerichte beleid zoals bedoeld is aangetoond (op basis van ervaringen in het verleden met onder meer de inzet van cameratoezicht, handhaving door de politie en de bevoegdheid van de burgemeester tot het sluiten van overlast gevende panden) dat het enkel treffen van flankerende maatregelen, dus zonder uitsterfregeling, niet het gewenste effect zullen hebben. Hiermee komt de Afdeling tot het oordeel dat geen sprake is van een onnodig zwaar middel. Het bestemmingsplan blijft in stand.

Deze uitspraak kan worden toegevoegd aan de steeds langer wordende rij met handreikingen voor brancheringsregelingen in een bestemmingsplan. Ook hier blijkt weer dat een goede motivering, onderbouwd met onderzoeksgegevens, de sleutel tot succes is.

Leonie Muetstege, april 2019

Contactpersonen: